COVID-19: obblighi e divieti

Marco Strada DiMarco Strada
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Nelle ultime settimane, il nostro Paese ha vissuto un’emergenza che appare senza precedenti, a causa dell’epidemia COVID-19, c.d. “Coronavirus”.

Come spesso accade, la sovraesposizione mediatica -piuttosto che fare chiarezza- ha causato fraintendimenti e confusione sulla portata delle misure adottate.

La presente pagina ha l’obiettivo di fare chiarezza, senza pretesa di esaustività, sulle principali regole oggi in vigore -almeno fino al 25 marzo- per contenere l’epidemia.

AGGIORNAMENTO: per il nuovo sistema delle sanzioni dopo l’intervento DL 19/2020 si rimanda a questo articolo.

I provvedimenti

Si ritiene opportuna una breve panoramica sui testi normativi che costruiscono il sistema di divieti e restrizioni oggi in vigore.

Decreto-legge n. 6 del 23/02/2020

È il provvedimento, con valore di legge, necessario per fondare i successivi divieti.

Prevede, tra l’altro, che con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM) possano essere disposte misure “di contenimento e gestione dell’emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19“.

DPCM 08/03/2020

Il decreto, il cui testo era stato rivelato prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, prevedeva un doppio sistema di contenimento:

  • particolarmente restrittivo per alcuni specifici territori, con l’obiettivo di contenere l’epidemia;
  • serio, ma meno restrittivo, per il resto del territorio Nazionale.

DPCM 09/03/2020

Come noto, la diffusione del DPCM 08/03/20 prima del suo vigore ha causato una fuga di massa dai territori “protetti”, vanificando l’obiettivo di contenimento.

Il giorno successivo, è stato quindi emanato un nuovo DPCM, esteso all’intero territorio Nazionale.

Va chiarito che il DPCM 09/03/2020 deve essere letto insieme al DPCM 08/03/2020: viene infatti prevista

  • la sostanziale estensione a tutta Italia
  • delle restrizioni prima applicate solo ai territori elencati.

DPCM 11/03/2020

Anche a seguito del DPCM 09/03/2020, sono proseguite situazioni di assembramento e contatto sociale non necessario, che i predetti interventi volevano evitare.

Con il DPCM 11/03/2020, sono state quindi previste nuove restrizioni, con l’obiettivo di limitare tutti i servizi non necessari per i cittadini e tali da creare occasioni di trasmissione del virus.

Direttiva del Ministro dell’interno n. 14606 del 08/03/2020

Si tratta di un provvedimento privo di efficacia normativa, con il quale il Ministro dell’Interno si limitava a dare istruzioni agli organi pubblici, tra cui le forze di polizia, per l’applicazione del DPCM 08/03/2020 e i relativi controlli.

La direttiva ha acquisito un’importanza molto superiore alla sua portata giuridica, avendo previsto l’uso delle autocertificazioni, sulle quali si è successivamente concentrata l’attenzione mediatica.

I divieti

Restrizioni alla circolazione dei cittadini – in generale

Il DPCM 08/03/2020 prescriveva innanzitutto, per i territori della c.d. “zona rossa”, una regola semplice:

  • evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori di cui al presente articolo, nonché all’interno dei medesimi territori
    • territori oggi estesi all’intera Nazione
  • salvo che per gli spostamenti motivati da
    • comprovate esigenze lavorative
    • o situazioni di necessità
    • ovvero spostamenti per motivi di salute
  • È consentito il rientro presso il proprio
    • domicilio,
    • abitazione
    • o residenza“.

Il divieto di spostamento

Il divieto è rigido e generale.

Non sono previste

  • differenze per spostamenti all’interno del Comune o tra Comuni diversi
  • limiti di tolleranza correlati alla distanza

In linea generale, è vietato ogni spostamento, salvo rientri in una specifica ragione di eccezione.

Le eccezioni al divieto generale

Vengono previste due eccezioni espresse:

  • esigenze lavorative
  • motivi di salute

La “necessità” permette di far rientrare negli spostamenti permessi qualsiasi esigenza non prevista dalla pubblica autorità, purché necessaria (spesa alimentare, smaltimento dei rifiuti..). Ovviamente, si tratta di un concetto interpretabile.

Quanto al rientro, va evidenziato che

  • la norma, volutamente, non fa riferimento solo alla “formale” residenza anagrafica ma anche a domicilio e abitazione
    • tuttavia, l’esistenza di un’abitazione diversa dalla residenza va, a sua volta, provata; eventuali controlli che sconfessassero la giustificazione, determinerebbero conseguenze ancora più gravi.
  • in casi di controlli
    • non ci si può limitare a dichiarare che si sta rientrando alla propria residenza, domicilio o abitazione
    • va giustificata anche la ragione dello spostamento.

Zone grigie e il valore delle “faq”

Se l’autorità destinata al controllo nutrisse dubbi sulla necessità dello spostamento, o in generale sulla sua giustificazione, seguirebbe il rischio di dover affrontare un processo per sostenere le proprie ragioni.

Sul sito del Governo, sono state pubblicate delle “domande frequenti” per evitare zone di dubbio. L’opinione di chi scrive è che alcuni chiarimenti forniti possano causare rischi per il cittadino.

I chiarimenti forniti sul sito del Governo, al di fuori dei decreti formali, non hanno lo stesso valore del divieto che dovrebbero interpretare. Non può essere ritenuta certa la loro applicazione, da un Tribunale, per scriminare comportamenti vietati.

Le sanzioni per il mancato rispetto

In materia penale è prevista una riserva di legge Statale. Un DPCM non ha la stessa forza della legge e non può prevedere divieti sanzionati penalmente.

Tuttavia, l’art. 650 del codice penale prevede una sanzione penale per “chi non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragioni di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene“.

Il sistema dei DPCM fa espresso riferimento all’art. 650 c.p., il cui divieto è sanzionato

  • con l’arresto fino a tre mesi
  • o con l’ammenda fino a € 206

Il reato rientra tra quelli che possono essere estinti attraverso oblazione, salva la valutazione del giudice.

Va però ricordato che l’art. 650 c.p. si applica solo se il fatto non costituisce un più grave reato: qualora, non rispettando l’ordine, si violassero contemporaneamente altre disposizioni di legge, si applicherebbe la pena più grave.

Sport e attività motorie

L’attività sportiva e motoria non è espressamente prevista tra le eccezioni al divieto di spostamento e, salvo casi del tutto particolari, non appare rientrare nei casi di spostamenti permessi per ragioni di salute o per necessità.

Il DPCM del 9 marzo ha però modificato l’art. 1, comma 1, lettera d) del DPCM dell’8 marzo. Tale lettera riguardava la sospensione degli eventi o competizioni sportive e le relative eccezioni, che rimanevano sostanzialmente limitate allo sport professionistico.

Con la modifica del 9 marzo, tra l’altro, è stato aggiunto alla fine della lettera il passaggio “lo sport e le attivita’ motorie svolti all’aperto sono ammessi esclusivamente a condizione che sia possibile consentire il rispetto della distanza interpersonale di un metro.”

Il passaggio desta perplessità e dubbi in relazione alla sua collocazione:

  • non tra le eccezioni al divieto di spostamento valido in generale per tutti (lettera a), posizione che avrebbe evitato ogni dubbio applicativo,
  • ma tra quelle alla sospensione di tutti gli eventi e competizioni sportive (lettera d), posizione che può far sorgere dubbi sul fatto che sia applicabile in generale all’attività motoria della “persona comune”, in particolare jogging e passeggiate.

Fermo quanto già ricordato sul fatto che i chiarimenti -anche ufficiali- non avrebbero valore vincolante per una decisione giudiziale, si evidenzia che la possibilità di effettuare attività motoria all’aperto, da parte di chiunque, è stata comunque confermata sia nelle Faq governative che nelle indicazioni delle autorità locali.

La quarantena

Viene previsto il divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione per chi

  • sia sottoposto a quarantena
  • risulti positivo al virus

In questo caso, non si applicano le eccezioni previste per gli spostamenti generali.

Valgono, ovviamente, eventuali scriminanti generali (si pensi a un incendio che divampi nell’abitazione e costringa alla fuga).

Il divieto di assembramento

Il DPCM 09/03/2020 vieta ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico.

Anche in questo caso non sono previste eccezioni.

I divieti per le attività economiche

Dopo il DPCM 11/03/2020, viene previsto quanto segue

Attività commerciali al dettaglio: sospese

Eccezioni

  • vendita di generi alimentari
    • possibili anche nell’ambito dei mercati, per il resto chiusi
  • edicole
  • tabaccai
  • farmacie e paragarmacie
  • altri generi di prima necessità, riportati nell’allegato 1 al DPCM 11/03/20 e riassunti sinteticamente di seguito
    • elettronica, informatica, elettrodomestici, ottica e fotografia
    • carburante e combustibile
    • articoli igienico-sanitari
    • ferramenta, vernici, vetro piano, materiale elettrico e termoidraulico, illuminazione
    • articoli medicali e ortopedici
    • animali domestici
    • profumeria, prodotti per la toeletta e per l’igiene
  • acquisti a distanza: via internet, via televisione o per mezzo di distributori automatici, per corrispondenza, radio, telefono.

Va in ogni caso rispettata la distanza interpersonale di un metro.

Servizi di ristorazione: sospesi

Eccezioni

  • mense e catering continuativo, purché sia rispettata la distanza interpersonale di un metro
  • consegna a domicilio, purché siano rispettate le norme igienico-sanitarie per confezionamento e trasporto
  • (purché sia rispettata la distanza interpersonale di un metro) esercizi situati in
    • aree di servizio e rifornimento
    • stazioni ferroviarie, aeroportuali, lacustri
    • ospedali

Servizi alla persona: sospesi

Sospesi, tra l’altro, parrucchieri, barbieri ed estetisti.

Eccezioni

  • Lavanderia e pulitura di articoli tessili e pelliccia
  • Attività delle lavanderie industriali
  • Altre lavanderie, tintori
  • Pompe funebri e attività connesse

Servizi garantiti

  • banche e servizi finanziari
  • servizi assicurativi
  • attività del settore agricolo, zootecnico di trasformazione agro-alimentare, comprese le filiere che ne forniscono beni e servizi

Serve comunque il rispetto delle norme igienico-sanitarie

Tutte le attività già precedentemente precluse: sospese

Si citano tra l’altro

  • musei, istituti e luoghi di cultura
  • servizi educativi e attività didattiche, frequenza delle attività scolastiche edi formazione, salva la possivilità di formazione a distanza
  • cinema, teatri, pub, scuole di ballo, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, discoteche e luoghi assimilati
  • palestre, centri sportivi, piscine, centri natatori, centri benessere, centri termali (salve prestazioni rientranti nei livelli essenziali di assistenza)
  • centri culturali, sociali o ricreativi

Sanzioni per l’apertura

In generale, la violazione è punita ai sensi dell’art. 650 c.p.

È prevista la sanzione della sospensione dell’attività per

  • la mancata adozione di misure di contingentamento e di garanzia della distanza interpersonale di un metro per le attività commerciali residue
  • il mancato rispetto degli orari di chiusura dalle 18:00 alle 6:00 per gli esercizi di ristorazione residui

L’autocertificazione

La previsione

Secondo la direttiva del Ministro dell’interno n. 14606 del 08/03/20, la persona che si sposta deve provare la ragione che giustifica il viaggio.

Secondo il Ministro

  • Rileveranno, in proposito, elementi documentali comprovanti l’effettiva sussistenza” delle ragioni addotte
  • “tale onere potrà essere assolto producendo un’autodichiarazione ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, che potrà essere resa anche seduta stante attraverso la compilazione dei moduli appositamente predisposti in dotazione agli operatori delle Forze di polizia e della Forza pubblica.”

Preme evidenziare che, contrariamente a quanto viene riportato spesso sugli organi di informazione, non è affatto necessario viaggiare con un’autocertificazione già compilata. La dichiarazione può anche essere resa in sede di controllo, compilando moduli in dotazione a chi lo esegue.

Da strumento di favore a vincolo

Preme anche precisare che, contrariamente a quanto sembra emergere nella prassi e viene dato per scontato dalle informazioni mediatiche, nel testo della direttiva l’autocertificazione era concepita

  • come un possibile mezzo per provare le ragioni che giustificavano lo spostamento
  • ma non come l’unico mezzo di prova possibile

Infatti, dal punto di vista giuridico

  • la prova può essere fornita con ogni mezzo
  • nessuno dei DPCM ad oggi emanati ha previsto la necessità di utilizzare il mezzo dell’autocertificazione
  • la direttiva non ha efficacia prescrittiva

Le sanzioni sulle dichiarazioni

Vincolare la prova all’autocertificazione ha, dal punto di vista giuridico, un ulteriore effetto perverso.

Dal punto di vista del diritto penale, in via generale, nessuno può essere costretto a confessare un reato o testimoniare contro sé stesso. Pertanto (salve alcune eccezioni sulle quali non si ritiene di soffermarsi in questo contesto) chi commette un reato non può essere punito solo perché mente per non ammetterlo. Il reo

  • viene punito per il reato che ha commesso
  • non anche per la menzogna con cui ha cercato di mascherarlo

Mentire sulle ragioni per cui ci si è spostati dal proprio domicilio, secondo i principi penalistici, dovrebbe costituire una circostanza trasparente. Qualora i controlli rivelassero la menzogna, dovrebbe applicarsi la pena prevista per il solo reato commesso e “nascosto”, in questo caso l’art. 650 c.p.

Forzando” la persona a giustificarsi con l’uso di autodichiarazioni ai sensi del D.P.R. 445/2000, la menzogna viene invece autonomamente punita, con reclusione fino a due anni. Una pena paradossalmente maggiore rispetto a quella del reato già commesso, che la persona si troverebbe “costretta” a confessare. Una conclusione che, giuridicamente, desta evidenti perplessità.

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