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Un profilo interessante e delicato nella gestione di un ente non commerciale (dalla semplice associazione all’ente del terzo settore) riguarda la possibilità di fornire generi alimentari.

La natura non commerciale dell’ente giustifica delle semplificazioni rispetto alla normale disciplina prevista per l’imprenditoria alimentare.

Le deroghe, però, sono limitate da confini stretti a tutela della salute della persona e della sicurezza pubblica. Va ricordato che su entrambe le materie esistono forti influssi della normativa e regolamentazione locale: è quindi sempre opportuno, prima di porre in essere qualsiasi attività riguardante il settore alimentare, confrontarsi con i competenti SUAP e AUSL.

ircoli privati, sagre e gratuità: le principali forme di somministrazione alimentare effettuate dagli enti senza scopo di lucro e le regole previste

Gli obblighi sanitari

Va innanzitutto chiarito se agli enti non commerciali si applichi la disciplina europea sanitaria alimentare.

Il Regolamento Europeo n. 852/2004 sull’igiene dei prodotti alimentari prevede (art. 4) che “Gli operatori del settore alimentare garantiscono che tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione degli alimenti sottoposte al loro controllo soddisfino i pertinenti requisiti di igiene” previsti al suo interno.

Lo stesso regolamento (art. 1 co. 2) esclude dalla propria applicazione la produzione primaria per uso domestico privato, la preparazione, manipolazione e conservazione “domestica di alimenti destinati al consumo domestico privato” e la “fornitura diretta di piccoli quantitativi di prodotti primari dal produttore al consumatore finale o a dettaglianti locali che forniscono direttamente il consumatore finale“.

Nessuna di queste deroghe risulta applicabile alla preparazione o fornitura effettuata dagli enti non commerciali. La qualifica “domestica” appare applicabile, nell’ottica del Regolamento, all’attività svolta direttamente dal consumatore: non sembra possibile accostare a questo una persona giuridica, anche se limitata alle dimensioni di un piccolo circolo privato.

L’impresa alimentare

Facendo un passo indietro al Regolamento n. 178/2002 (le cui definizioni sono applicabili anche al reg. n. 852) vediamo che:

  • l’ “operatore del settore alimentare” è il soggetto responsabile del controllo di un’ “impresa alimentare”;
  • l’ “impresa alimentare” è “ogni soggetto, pubblico o privato, con o senza fini di lucro, che svolge una qualsiasi delle attività connesse ad una delle fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti”.

La normativa Europea si riferisce a un’ “impresa” ma il termine non può essere interpretato secondo i criteri dell’ordinamento Italiano. A distinguerla non è l’economicità della gestione ma “una certa continuità delle attività e un certo grado di organizzazione (reg. 852/2004, considerando n. 9).

Infatti, i chiarimenti ufficiali forniti dalla Commissione Europea escludono dal regolamento escludono dal concetto di “impresa” i casi di manipolazione, magazzinaggio e servizio di prodotti alimentari da parte di privati durante manifestazioni, feste parrocchiali, scolastiche o fiere locali per l’occasionalità di tale attività.

All’opposto, un servizio di somministrazione di generi alimentari, anche a titolo gratuito e/o senza scopo di lucro, effettuato in modo continuativo nel tempo, rientrerebbe nel concetto d’impresa alimentare e dovrebbe rispettare la disciplina del Regolamento.

E’ quindi necessaria:

  • la presenza di ambienti e attrezzature “a norma”
  • la notifica di nuova impresa alimentare alla competente autorità di sorveglianza sanitaria.

Somministrazione gratuita e a pagamento

La normativa nazionale in materia autorizzatoria definisce la “somministrazione” di alimenti e di bevande” come la “vendita per il consumo” sul posto (L. 287/91). A differenza della normativa Europea in materia sanitaria, che abbraccia anche i casi di gratuità, il presupposto qui è la “vendita”: un’operazione “a pagamento“.

(Per approfondire il concetto di somministrazione di cibi e bevande si veda anche questa pagina.)

In generale, e ferma l’opportunità di previo confronto con le autorità locali in caso di dubbio, non è necessaria autorizzazione / scia per i casi di somministrazione gratuita, sia nei casi di eventi temporanei-occasionali che per le attività continuative.

Dal punto di vista fiscale, la somministrazione di cibi e bevande effettuata in assenza di specifico corrispettivo e in adempimento dello scopo dell’ente, non risulta nemmeno attività commerciale.

Restano fermi in ogni caso gli obblighi di natura sanitaria.

La somministrazione con corrispettivo specifico, anche nei confronti dei soci, è invece in generale attività commerciale.

La somministrazione di cibi e bevande nelle associazioni

Per le associazioni senza scopo di lucro sono previste alcune deroghe anche nel caso di vendita con corrispettivo.

Non è ritenuta commerciale (v. art. 148 TUIR), per le associazioni di promozione sociale le cui finalità assitenziali siano riconosciute dal Ministero dell’Interno, l’attività di somministrazione di alimenti e bevande effettuata ai soci presso le sedi in cui viene svolta l’attività istituzionale, da bar ed esercizi simili, purché l’attività possa considerarsi “strettamente correlata” a quelle istituzionali. L’esenzione vale anche per il caso in cui l’associazione locale sia solamente affiliata ad una aps.

L’affiliazione permette anche di avviare l’attività con semplice SCIA; in mancanza, è necessaria l’autorizzazione.

I locali dove si trova lo spaccio / bar riservato ai soci dell’associazione / circolo privato devono rispettare dei requisiti di sorvegliabilità previsti dal DM 564/92:

  • essere ubicati all’interno della struttura adibita a sede del circolo / ente
  • non devono avere accesso diretto da strade, piazze o altri luoghi pubblici
  • all’esterno della struttura non possono essere apposte insegne, targhe o altre indicazioni che pubblicizzino le attività di somministrazione esercitate all’interno.

Il d.lgs. 147/2012 ha eliminato l’obbligo dei requisiti professionali per l’attività di somministrazione quando questa avvenga in luoghi non aperti al pubblico, come i circoli privati. Esiste però un problema di coordinamento con la legislazione regionale del Friuli Venezia Giulia, precedente alla riforma (L.R. 29/05), che prevede ancora (art. 7) il possesso dei requisiti professionali.

Chi scrive ritiene che, in relazione al riparto di competenze Stato-Regione FVG, la normativa Statale in materia debba ritenersi prevalente rispetto a quella Regionale. Resta comunque opportuno previo confronto con gli organi locali, per evitare successive sanzioni e contenzioso.

Rimangono in ogni caso fermi i requisiti di onorabilità per l’esercizio dell’attività.

Sagre, fiere, manifestazioni religiose, tradizionali, culturali o eventi locali straordinari.

Si tratta di eventi caratterizzati, per definizione, dall’occasionalità, gestite principalmente da volontari a fine non lucrativo.

Il decreto legislativo n. 5/2012 (a cui rimanda anche la normativa regionale) prevede che in questo caso l’attività possa essere avviata con SCIA e non sia necessario il possesso dei requisiti professionali per l’attività di somministrazione di cibi e bevande.

La normativa Regionale (DGR 815/2016) prevede una serie di prescrizioni per gli eventi temporanei:

  • “comunicazione” al posto della notifica di impresa alimentare
  • rispetto degli obblighi previsti dall’allegato II del reg. 852/04, e quelli previsti dal reg. 178/2002 per quanto attiene alla rintracciabilità e degli obblighi di formazione degli addetti.

La Normativa Regionale precisa a sua volta che il servizio di prodotti alimentari da parte dei privati a titolo occasionale non sarebbe soggetto al Reg. 853/2004 e quindi nemmeno alla comunicazione come attività temporanea.

Il criterio distintivo sta nel fatto che la gestione di un evento aperto al pubblico normalmente , a rigore, non è effettuata da semplici privati consumatori. Gli organizzatori (circoli, pro loco e simili) sono “enti” che, anche ove privi di scopo di lucro, si pongono quantomeno al confine di quella “sufficiente organizzazione” che porta a costituire “impresa alimentare”.

I corrispettivi ricevuti durante la manifestazione costituiscono, in generale, attività commerciale e reddito per l’ente, che potrà eventualmente avvalersi dei regimi fiscali agevolati previsti dalla normativa.

Somministrazione temporanea da parte degli enti del terzo settore

Il d.lgs. 117/2017 (Codice Terzo Settore) prevede a sua volta una disciplina speciale sulla materia.

L’art. 70, co. 2, prevede che “Gli enti del Terzo settore, in occasione di particolari eventi o manifestazioni, possono, soltanto per il periodo di
svolgimento
delle predette manifestazioni e per i locali o gli spazi cui si riferiscono, somministrare alimenti e bevande, previa segnalazione certificata di inizio attività e comunicazione ai sensi dell’articolo 6 del Regolamento (CE) n. 852/2004, in deroga al possesso dei requisiti
” professionali per la somministrazione.

Per le associazioni di promozione sociale con finalità assistenziale riconosciuta dal ministero, l’art. 85 ribadisce che la somministrazione svolta nelle sedi, a favore dei soci, senza pubblicità e in modo strettamente correlato alla finalità dell’associazione non costituisce attività commerciale.

Per le organizzazioni di volontariato ed enti filantropici, l’art. 84 non considera commerciale la somministrazione di alimenti e bevande in occasione di raduni, manifestazioni, celebrazioni e simili a carattere occasionale, svolta senza l’impiego di mezzi organizzati professionalmente per fini di concorrenzialità sul mercato.


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È noto che l’offerta al pubblico di alimenti e bevande è attività soggetta a controlli e requisiti particolarmente rigidi, giustificati dalla necessità di tutelare la salute della persona.

Questi requisiti possono variare in modo rilevante a seconda dell’attività esercitata, con linee di confine che spesso si trasformano in sfumature.

Eppure, la distinzione è costantemente davanti ai nostri occhi nella vita quotidiana, ogni volta che notiamo come una pizzeria al taglio, una gelateria o simili attività che nel pensiero comune appartengono alla “ristorazionenon sono costrette a rispettare i requisiti destinati a bar e ristoranti, ad esempio sulla presenza di servizi igienici destinati al pubblico.

La somministrazione di alimenti e bevande

Accostando l’attività di un negozio di generi alimentari, di un laboratorio artigianale e di un bar / ristorante in modo atecnico, può essere difficile individuare una vera distinzione.

In tutti questi casi, il consumatore acquista un prodotto alimentare e, spesso, può consumarlo subito dopo l’acquisto, all’interno o all’esterno del locale a seconda dello spazio disponibile.

La distinzione principale sta nel concetto di “somministrazione” o, più precisamente, di “somministrazione assistita”.

La “somministrazione al pubblico di alimenti o bevande“, come definita dalla legge 287/91 (che prevedeva anche la regolamentazione sull’iscrizione al registro degli esercenti il commercio, oggi abrogata), comprende “tutti i casi in cui gli acquirenti consumano i prodotti nei locali dell’esercizio o in una superficie aperta al pubblico, all’uopo attrezzati“.

La somministrazione, attività “tipica” di bar e ristoranti, si caratterizzerebbe per il fatto che l’esercente mette a disposizione dei clienti degli spazi “attrezzati” a consumare i prodotti, indifferentemente dentro o fuori dai locali.

Non si distinguerebbe per un “modo” di esercitare l’attività (che rimarrebbe di cessione di prodotti alimentari) ma per una caratteristica della struttura dove l’attività viene esercitata, destinata a favorire il consumo sul posto.

Risultano quindi distinti dagli esercizi di somministrazione di alimenti o di bevande:

  • negozi di generi alimentari
  • laboratori artigianali, come gelaterie o pizzerie al taglio

anche quando i prodotti acquistati vengano consumati all’interno nei locali, purché questi non siano attrezzati allo scopo.

I requisiti per le diverse attività di commercio alimentare.

Abbiamo affiancato le categorie dei

  • negozi / esercizi di commercio al dettaglio di generi alimentari
  • laboratori artigianali
  • esercizi di somministrazione di alimenti o bevande

Come anticipato, non tutti sono soggetti agli stessi requisiti.

Igiene dei prodotti alimentari

Va innanzitutto chiarito che tutti gli esercenti sopra citati sono operatori del settore alimentare ai sensi del regolamento Europeo 852/2004 sull’igiene dei prodotti alimentari.

Oltre al rispetto delle norme sull’igiene e sicurezza degli alimenti a seconda dell’attività svolta (semplice conservazione e distribuzione oppure estesa alla preparazione e trasformazione), è quindi necessaria in ogni caso la notifica alle autorità di controllo sanitario.

Requisiti professionali

Le distinzioni iniziano invece a percepirsi guardando ai requisiti professionali per l’esercizio dell’attività.

Il d.lgs. 59/2010 prescrive, per esercitare l’attività di commercio al dettaglio o somministrazione di generi alimentari, di possedere uno dei seguenti requisiti:

  • superamento di un corso professionale per il commercio, la preparazione o la somministrazione degli alimenti;
  • esercizio (comprovato da iscrizione INPS) di attività d’impresa nel settore alimentare o della somministrazione di alimenti e bevande, per almeno due anni, anche non continuativi, nel quinquennio precedente
    • in proprio
    • come dipendente qualificato (addetto alla vendita o all’amministrazione o alla preparazione di alimenti), socio lavoratore o posizioni equivalenti, coadiutore familiare
  • possesso di diploma di scuola secondaria superiore o di laurea, anche triennale, o di altra scuola ad indirizzo professionale, almeno triennale, purché nel percorso di studi siano previste materie attinenti al commercio, alla preparazione o alla somministrazione degli alimenti.

Il possesso di questi requisiti non è necessario per il laboratorio alimentare artigianale, che invece deve rispettare i requisiti previsti dalla legge quadro sull’artigianato n. 443/85.

Requisiti dei locali

Va precisato che la regolamentazione igienico-sanitaria dei luoghi di lavoro e degli esercizi commerciali varia a seconda del luogo dell’attività: è quindi sempre necessaria una previa verifica su requisiti o deroghe locali.

In generale, laboratori artigianali e piccoli esercizi di commercio al dettaglio si qualificano come “esercizi di vicinato”: la categoria di esercizi commerciali con requisiti meno rigorosi sia dal punto urbanistico che di sicurezza, anche in materia igienico-sanitaria.

Al contrario, una particolare attenzione (e un particolare rigore) vengono riservati agli esercizi di somministrazione di cibi e bevande, perché:

  • destinati a consumare gli alimenti sul posto e della necessità di garantire che questo avvenga in sicurezza per il consumatore
  • possibili centri aggregazione di un grande numero di persone per lungo tempo, con rischi sia per la quiete che per la sicurezza pubblica

Uno dei requisiti normalmente più gravosi riguarda, ad esempio, la necessità di un bagno per la clientela, separato da quello per i dipendenti, che può risultare impossibile da installare a seconda delle caratteristiche costruttive dell’immobile.

Prendendo ad esempio le linee guida sui requisiti igienico-sanitari dei luoghi di lavoro per il Friuli-Venezia Giulia, si può notare che:

  • i servizi igienici ad uso del pubblico sono obbligatori solo negli esercizi commerciali con superficie superiore a 250 metri quadri;
  • per gli esercizi di somministrazione è invece obbligatoria l’installazione di
    • n. 1 wc con lavamani, nei locali con superficie netta di somministrazione fino a 60 mq;
    • l n. 2 wc con lavamani, divisi per sesso, nei locali con superficie netta di somministrazione da 60 a 150 mq;
    • l n. 3 wc con lavamani, nei locali con superficie netta di somministrazione da 150 a 300 mq.

Inoltre, i locali destinati alla somministrazione alimentare devono essere sorvegliabili, secondo i requisiti previsti dal decreto ministeriale n. 564/92.

La somministrazione assistita e la sentenza del Consiglio di Stato n. 2280/2019

La qualificazione di un esercizio commerciale come di “somministrazione” è quindi legata alla presenza di spazi attrezzati per il consumo. Non esistono, però, chiare definizioni normative sui confini dell’attrezzatura, che sono quindi stati lasciati a prassi e valutazioni “di buon senso”.

Ad esempio, non sono considerati “attrezzati” gli spazi che presentano semplici piani d’appoggio, diversi da veri e propri tavoli.

È evidente che limitarsi a fissare confini sfumati risulta pericoloso per l’imprenditore, soprattutto in relazione al rischio che un locale destinato a laboratorio artigianale o commercio al dettaglio venga ritenuto “attrezzato” per la somministrazione. L’attività di somministrazione verrebbe di conseguenza esercitata in mancanza dei requisiti di legge, con tutte le conseguenze sanzionatorie.

Il decreto legge n. 223/2006, per garantire la libertà di concorrenza e un livello minimo uniforme di accessibilità ai servizi sul territorio nazionale (materie di esclusiva competenza Statale), aveva previsto una serie di attività che non potevano essere limitate dalla normativa regionale.

L’art 3, co. 1, lett. f bis) del decreto permette il consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l’esercizio di vicinato, utilizzando i locali e gli arredi dell’azienda con esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie.

Su questa norma si è acceso un dibattito. Il ministero dello sviluppo economico l’aveva sostanzialmente ignorata, continuando a ritenere che un’attività con attrezzature destinate al consumo sul posto dovesse essere ritenuta “somministrazione di cibi e bevande”.

L’autorità garante della concorrenza e gli operatori del settore avevano invece sostenuto una portata innovativa, che è stata infine accolta dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2280/2019.

La riforma, infatti, sposta il confine tra esercizio di somministrazione ed esercizio di vicinato (in cui normalmente viene esercitata la vendita al dettaglio o l’attività artigianale), prevedendo espressamente che un esercizio di vicinato possa utilizzare locali e arredi per favorire il consumo dei propri prodotti gastronomici.

L’attività preclusa all’esercizio di vicinato è solo la somministrazione assistita: in sintesi, il servizio al tavolo, come servizio ulteriore e distinto dalla vendita al banco: questa rimane semplice cessione di alimenti, compatibile con attività artigianale o di vendita al dettaglio, senza bisogno dei requisiti previsti per la somministrazione di cibi e bevande.